Operasi Bulog Keluar dari Pakem

Kekisruhan operasi pasar Bulog dalam rangka stabilisasi harga pangan terus dikeluhkan. Sebenarnya sejak 2011 operasi Bulog sudah keluar dari pakem yang biasa dipakai sebagai pedoman dasar sejak 1970. Mengapa hal itu terjadi dan apa konsekuensinya?

Operasi Bulog didasarkan pada teori bufferstock yang diadopsi dari operasi bufferstock untuk karet. Untuk beras dikenal sebagai "teori waduk", pada saat musim hujan menampung air yang berlebih, kemudian dialirkan pada musim kemarau.

Untuk penerapan teori waduk diperlukan tiga instrumen pokok. Pertama, kebijakan harga dasar (floor price) yang harus dijaga oleh pemerintah, dalam hal ini oleh Bulog. Apabila harga cenderung turun di bawah harga dasar, diperlukan intervensi untuk menyerap surplus musiman sampai harga dasar aman.

Kedua, kebijakan harga batas atas (ceiling price) untuk ancar- ancar kapan diperlukan operasi pasar apabila harga cenderung naik di atas harga yang dikendalikan. Ketiga, antara harga batas bawah dan harga batas atas harus ada selisih harga yang cukup merangsang perdagangan antarmusim dan antardaerah dengan memperhitungkan ongkos simpan, susut, dan biaya angkut.

Oleh karena sistem operasi Bulog berdasarkan teori waduk, terdapat ciri-ciri khas yang membedakan dengan perusahaan pada umumnya. Pertama, tak mengenal target jumlah yang akan dibeli, perencanaan didasarkan pada prognosis. Jika harga gabah/beras sudah di atas harga pembelian pemerintah (HPP), tak ada kewajiban untuk membeli (intervensi pasar). Prognosis dapat berubah di tengah jalan, misalnya terjadi kekeringan atau perubahan kebijakan pemerintah.

Kedua, tidak berebut barang di pasar apabila harga gabah/beras sudah di atas HPP. Ketiga, tidak membentuk jaringan pembelian sampai petani sehingga tidak menyiapkan infrastruktur untuk keperluan itu. Keempat, Bulog hanya beroperasi saat ada surplus musiman dan hanya membeli di daerah surplus produksi.

Kelima, prinsip saling menjamin, pemerintah mengeluarkan anggaran untuk program peningkatan produksi padi, hasilnya dijamin oleh Bulog untuk dibeli sesuai dengan aturan yang berlaku. Untuk itu Bulog mendapat kemudahan kredit yang dijamin oleh Menteri Keuangan, sedangkan Menteri Keuangan bersedia menjamin kredit Bulog karena adanya jaminan anggaran yang digunakan untuk cadangan beras pemerintah dan raskin.

Mengapa keluar pakem?

Perubahan mendasar pada pemasaran beras terjadi sejak 1990-an dan perubahan lebih besar lagi terjadi setelah krisis moneter 1997/1998. Perubahan pertama terjadi pada 1990-an dengan mulai berkembangnya perdagangan beras yang dibungkus dalam kemasan plastik 5 kg dan 10 kg disertai merek tertentu.

Muncul pula permintaan beras kristal yang dipoles dengan mesin khusus (KB). Ternyata inovasi ini mendapat respons baik dari konsumen yang didukung munculnya supermarket di kota- kota besar. Dengan demikian, mulai terjadi perubahan perdagangan beras yang sebelumnya dalam bentuk curah dengan kemasan 100 atau 50 kg menjadi kemasan kecil dan bermerek.

Perubahan kedua yaitu berkembangnya penggilingan keliling yang di Yogyakarta dinamakan mesin grandong. Penggilingan keliling ini menggunakan mesin Engelberg untuk mengupas kulit dan menyosoh, yang hasil berasnya mengandung butir patah yang tinggi.

Kelebihan penggilingan padi keliling adalah menjemput bahan baku di depan pintu rumah petani. Karena itu, kini terjadi perebutan bahan baku gabah yang ketat antara penggilingan padi keliling, penggilingan kecil, dan penggilingan besar. Di Kabupaten Bantul saja jumlah mesin grandong diperkirakan mencapai 700 buah lebih.

Selanjutnya, terjadi spesialisasi pengolahan gabah/beras, penggilingan kecil dan penggilingan keliling menghasilkan "beras asalan" dengan kadar air beras lebih dari 14 persen dan beras patah lebih dari 30 persen. Beras asalan ini kemudian diolah oleh penggilingan besar menjadi beras kualitas medium dengan broken berkisar 15-20 persen atau menjadi kualitas premium dengan memoles yang lebih bening lagi dan mengurangi beras patahnya yang selanjutnya dikemas dalam kemasan kecil.

Perubahan ketiga, mulai 2008-2010 para pemodal besar ikut meramaikan perdagangan beras, mereka sangat gesit menyerbu pasar gabah dan beras asalan untuk memenuhi langganan mereka berupa beras kelas medium yang dicirikan dengan kemasan curah 50 kg dan beras kelas premium yang dicirikan kemasan 5 kg dan 10 kg dengan merek tertentu serta beras kelas super dengan aroma khas yang hanya dapat dihasilkan dari daerah tertentu (ethnic rice).

Sebagai konsekuensi perubahan pasar dan pemasaran beras tersebut, mulai 2011 Bulog sulit mendapatkan beras sesuai persyaratan kualitas seperti yang di dalam instruksi presiden disebut beras kelas medium. Hal ini sebenarnya akibat perebutan bahan baku berupa gabah dan "beras asalan" sehingga membuat harga pembelian Bulog yang ditetapkan oleh pemerintah selalu di bawah harga pasar.

Oleh karena tekanan pemerintah dan publik bahwa Bulog kalah dengan swasta, mulai 2011 Bulog mengatasinya dengan mengalah pada keadaan pasar dengan berebut barang di pasar sehingga akhirnya terjadi keluhan-keluhan penerima raskin.

Keadaan yang sama juga terjadi pada pemerintahan Jokowi, karena manajemen Perum Bulog dianggap lamban dalam pembelian beras pada 2015. Dua direkturnya dicopot sekaligus, tetapi ini tidak menyelesaikan masalah karena pembelian juga tidak mencapai target.

Model swasembada

Sebenarnya, kekisruhan operasi Bulog ini diakibatkan oleh kesalahan kita dalam melihat model swasembada beras yang masih melihat keadaan kita sama dengan 30 tahun yang lalu. Padahal, keadaan yang kita hadapi sudah berubah, paradigmanya sudah berubah dari komoditas menjadi produk. Ciri pemasaran dalam bentuk produk itu antara lain orientasi konsumen didasarkan pada market driven atau didorong oleh pasar. Padahal, cara berpikir adalah bagaimana memproduksi sebanyak-banyaknya dengan tidak memedulikan kemauan konsumen.

Karena itu, model swasembada ke depan dalam era perdagangan bebas ASEAN disarankan berupa swasembada dalam pengertian "surplus neraca perdagangan pangan". Komoditas dan produk yang mempunyai daya saing didorong untuk diekspor, termasuk beras jenis tertentu.

Kita punya produk beras hitam dan beras merah untuk melayani permintaan khusus bagi mereka yang diet dan penderita diabetes sehingga perlu dikembangkan untuk dalam negeri dan ekspor. Beras aromatik dari Sulawesi Selatan yang disukai konsumen Timur Tengah pun perlu didorong untuk bisa diekspor.

Neraca perdagangan pangan kita sebenarnya sudah surplus sejak 1990-an karena didukung oleh ekspor hasil perkebunan pangan dan perikanan. Untuk itu, perlu terus didorong guna menutup defisit impor biji-bijian dan ternak/daging. Tugas Perum Bulog adalah fokus untuk memelihara cadangan pangan (cadangan beras pemerintah, ASEAN Food Security Reserve dan ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve (APTERR), yaitu Jepang, Tiongkok dan Korea Selatan), serta melayani pelanggan PSO/komersial serta perdagangan internasional.

Dalam rangka sinergi, tugas Perum Bulog diharapkan ditingkatkan menjadi perusahaan holding di bidang pangan yang bersinergi dengan perusahaan yang bergerak di bidang produksi, industri pengolahan, logistik (angkutan dan pergudangan, bongkar muat), perdagangan, dan lain-lain.

oleh: Sapuan Gafar

disadur dari Kompas, Kamis, 2 Juni 2016