Regionalisme vs Globalisme: Refleksi Global terhadap Brexit

KAMIS (23/6) lalu, rakyat Inggris melalui referendum telah memutuskan untuk mengakhiri keanggotaan mereka di Uni Eropa. Mengikuti secara langsung kampanye kubu Leave, hampir semua argumen yang dikampanyekan cenderung inward looking (setidaknya bagi orang luar) karena memang ditujukan untuk menarik suara rakyat Inggris. Tulisan coba mengulas peristiwa Brexit dari perspektif yang berbeda. Secara spesifik tulisan ini mendudukkan peristiwa tersebut dalam isu tata kelola global yang lebih luas, yaitu perdebatan antara regionalisme vs globalisme. Sederhananya, apakah regionalisme melemahkan globalisme?

Maraknya kesepakatan perdagangan regional seperti Uni Eropa (UE) dan ASEAN (selanjutnya disebut regionalisme) telah memicu debat mengenai dampaknya terhadap tata kelola global, khususnya terhadap institusi perdagangan multilateral WTO. Dari perspektif ekonomi, multilateralisme (atau disebut juga globalisme di sini) akan selalu lebih superior jika dibandingkan dengan regionalisme dalam meningkatkan kesejahteraan dunia secara keseluruhan.

Hal itu disebabkan, dalam sistem multilateralisme, tidak akan terjadi pembatasan perdagangan yang secara kalkulasi ekonomi mengurangi kesejahteraan. Regionalisme, di sisi lain, akan selalu mengandung apa yang disebut 'trade diversion effects', yaitu efek tidak optimalnya dampak kesejahteraan dari perdagangan. Jika negara bertindak rasional, semua negara seharusnya promultilateralisme ketimbang regionalisme. Kenyataannya tidak seperti itu. Negara punya kepentingan dalam hal distribusi kesejahteraan baik antarnegara maupun antarwarganya.

Karakteristik regionalism

Berbeda dengan multilateralisme yang didasarkan pada prinsip perlakuan yang sama terhadap negara lainnya, regionalisme dibentuk atas dasar preferensi anggotanya. Negara anggota sepakat merendahkan bahkan membebaskan tarif antaranggota, yang tidak berlaku bagi negara yang nonanggota. Kesepakatan bisa bilateral di antara dua negara, tetapi bisa juga antar beberapa negara yang biasanya berbentuk free trade agreement (FTA) seperti ASEAN atau custom union (CU) seperti UE.

Perbedaan mendasar antara FTA dan CU terletak pada mekanisme penetapan tarif eksternal. FTA dilakukan setiap individu negara, sedangkan CU dilakukan secara kolektif. Konsekuensinya, tarif FTA secara politik relatif mudah disepakati, tetapi sulit diadministrasikan karena harus mendeteksi asal barang yang layak mendapat perlakuan khusus (the rules of origin). Sebaliknya, CU sulit untuk mencapai kesepakatan bersama mengenai tarif, tetapi relatif mudah untuk diadministrasikan. Kemudahan untuk disepakati di awal menjelaskan kenapa FTA lebih gampang dibentuk ketimbang CU.

Apakah regionalisme melemahkan globalisme? Dalam kepustakaan setidaknya ada empat argumen yang menyatakan regionalisme dapat melemahkan globalisme (Frankle, 1997). Pertama, kekuatan dari blok pasar yang terbentuk dari regionalisme akan menjadi insentif untuk proteksi. Semakin besar blok pasar, misalnya UE, cenderung mempunyai kekuatan kolektif monopoli pasar yang semakin besar. Akibatnya, akan muncul semacam insentif bagi UE untuk melakukan proteksi blok pasar dari pihak luar.

Kedua, kelompok-kelompok kepentingan tertentu akan ‘membajak’ kebijakan perdagangan negara-negara yang terlibat regionalisme. Kelompok ini menyadari akan kalah jika terlibat dalam persaingan pasar bebas dan berusaha sekuat tenaga mencari perlindungan dari pemerintah. Sampai di sini, argumen terpecah dua. Pandangan pertama melihat regionalisme akan melemahkan kelompok kepentingan tersebut dan liberalisasi akan terus berlanjut. Sebaliknya, pandangan kedua justru melihat kekuatan kelompok ini akan menguat karena alasan sebagaimana argumen pertama: monopoli pasar regional.

Ketiga, sumber daya negosiator yang langka akan teralihkan dari negosiasi multilateral ke negosiasi regional. Keempat, dan mungkin yang terpenting, secara inheren regionalisme itu melemahkan globalisme karena alasan yang sangat sederhana: suksesnya globalisme itu akan secara otomatis menihilkan semua benefit dari regionalisme. Argumen di atas mengarah ke satu kesimpulan: dunia akan terperangkap dalam regionalisme.

Bagaimana politik-ekonomi domestik menghambat negosiasi perdagangan multilateral? Dalam dunia nyata, proses penyusunan kebijakan perdagangan di sebuah negara sering kali ‘diwarnai’ kepentingan tertentu (Olson, 1965). Kelompok ini, walaupun kecil dalam hal jumlah, sangat terorganisasi, mempunyai kapasitas lobi yang besar, serta berpengaruh secara politik. Selama ini kelompok inilah yang menikmati proteksi pemerintah dan merasa terancam dengan liberalisasi lebih jauh. Untuk membatasi liberalisasi secara global, kelompok ini berusaha ‘mengarahkan’ kebijakan perdagangan pemerintah ke arah regionalisme. Harapannya, mereka akan mendapat proteksi dari impor negara pesaing yang bukan anggota sekaligus memperluas pasar ke negara anggota lainnya.

Ada dua cara yang biasanya mereka tempuh untuk menjaga kepentingan mereka melalui regionalisme. Cara pertama ialah dengan memanfaatkan instrumen ketentuan asal barang. Cara kedua ialah melalui manipulasi ketentuan-ketentuan dalam kesepakatan agar sektor-sektor yang sensitif dikecualikan dari kesepakatan. Singkatnya, kelompok ini tidak menginginkan terjadinya liberalisasi lebih jauh karena akan mengancam kekuatan monopoli dan keuntungan mereka. Liberalisasi terjauh yang bisa ditoleransi mereka ialah regionalisme.

Bagaimana politik-ekonomi internasional menghambat negosiasi perdagangan multilateral? Dalam konteks politik-ekonomi internasional, argumen kenapa integrasi regional justru menghambat globalisasi sering kali dikaitkan dengan peran kekuatan hegemoni dunia. Dengan menggunakan kekuatan pasarnya, mereka sering kali memaksakan agenda non perdagangan dalam regionalisme. Agenda tambahan seperti ini tidak mungkin diterapkan dalam konteks multilateral karena preferensi tidak dapat diberlakukan. Coba bayangkan sebuah dunia tanpa hambatan perdagangan, maka tidak akan ada yang namanya kekuatan pasar. Sudah tentu kekuatan hegemoni ini enggan melepaskan kekuatannya begitu demi globalisme. Justru dengan regionalisme, mereka dapat menggunakannya untuk mewujudkan agenda-agenda global mereka dalam rangka mengelola globalisasi versi mereka.

Situasi ini dimulai dengan berbaliknya posisi AS dari yang semula mendukung multilateralisme menjadi regionalisme (Frankel, 1997). Perubahan sikap merupakan respons atas resistansi Eropa terhadap multilateralisme di konferensi tingkat menteri GATT pada 1982 terkait dengan negosiasi multilateral. Begitu AS mulai membentuk banyak regionalisme yang menguntungkan perusahaan AS, UE merespons balik dengan melakukan hal yang sama. Kompetisi dua kekuatan hegemoni itu berlanjut menjadi perlombaan ke arah regionalisme.

Belakangan ini, muncul kembali ‘kompetisi’ serupa di antara dua blok regional: Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) yang mengikutsertakan Tiongkok dan Trans Pacific Partnership (TPP) yang difasilitasi AS, tetapi tidak mengikutsertakan Tiongkok. Banyak yang melihat kedua blok perdagangan regional tersebut merupakan kompetisi antara AS dan Tiongkok dalam rangka memenangi dominasi global, sebagaimana halnya yang terjadi sebelumnya antara AS dan UE.

oleh Khairul Rizal

disadur dari Media Indonesia, Rabu, 29 Juni 2016