The Ballad of Privately Owned Oil Refineries

For countries that rely heavily on oil and gas as a major source of energy, such as Indonesia, the presence of oil refineries is very important. The best way to obtain economically priced oil and gas products is by self-processing crude oil, either produced by domestic oil fields or imported from abroad, using our own oil refineries.

Oil refineries are industrial facilities that process crude oil into usable petroleum products and other products that serve as raw materials for petrochemical industries. Oil refineries produce naphtha oil, gasoline, automotive diesel, kerosene and LPG. Oil refineries are highly complex industrial facilities with numerous supporting instruments and facilities.

The higher the quality of the products, the more complex the process is, such as aviation kerosene and aviation gasoline that are produced through strict standards and serve as jet planes' fuel. Oil refinery activities include distillation, conversion, treatment, formulation and blending. Oil refineries are one of the most important parts of the downstream oil and gas industry (Leffler WL, 1984).

Thus far, Indonesia still relies on oil and gas. Just this year, domestic fuel consumption reached 1.5 million barrels per day (bpd), while our domestic production is just below 800,000 bpd. To fulfill national demand, the state spends US$150 millionevery day, equivalent to Rp 1.95 trillion, on importing fuel.

Based on an analysis by the Energy and Mineral Resources Ministry, domestic fuel demand (not including biofuel) is projected to increase 3.18 percent every year from 2006 to 2030. Gasoline and diesel consumption are expected to grow 5.68 percent and 2.18 percent every year, respectively, and kerosene consumption is expected to decrease 2.97 percent every year.

From the consumer side, the transportation sector grows 5 percent per year on average and the agriculture, construction and mining sectors grow 5.31 percent per year on average. The increase is also influenced by population growth and industrial developments. In order to fulfill demand, the government has accelerated domestic oil refinery developments, both by developing new refineries and improving existing ones.

Indonesia, with an area of 1,990,250 square kilometers and a population of 254.9 million people, is currently a net oil importer due to its high dependence on oil. Indonesia only has seven oil refineries throughout the country, namely the Pangkalan Brandan refinery with a capacity of 5,000 bpd, which was closed in early 2007, the Dumai and SeiPakning refineries (127,000 bpd and 50,000 bpd), Plaju refinery (145,000 bpd), Cilacap refinery (548,000 bpd), Balikpapan refinery (266,000 bpd), Balongan refinery (125,000 bpd), Cepu oil and gas training center and refinery in Central Java (45,000 bpd) and the Sorong refinery in West Papua (10,000 bpd). This is not enough. Many more refineries are still needed and surely it should not be only the state's burden. Participation from the private sector is necessary.

The government's position

Even if it is a little late, it is only during Joko "Jokowi" Widodo's presidency that the government has realized the importance of building oil refineries. We have seen several serious efforts toward efficiently fulfilling domestic oil and gas demands, such as the issuance of Presidential Regulation No. 146/2015 on refinery development that places state-owned oil company PT Pertamina in charge of developing oil refineries and monitoring progress.

Based on this regulation, refinery development is now open to private companies through a cooperation that either partly or wholly utilizes private resources upon considering the sharing of risk among involved parties. Currently, the government is also deliberating a regulation on "mini refineries" with a maximum capacity of 20,000 bpd.

The government has encouraged foreign companies to invest in refinery development in Indonesia. For example, in developing the Tuban refinery in East Java, the government through Pertamina is partnering up with Rosneft, a Russian oil company and the largest raw oil producer in the world,which has committed to a US$13-billion investment. Hopefully, after the refinery is constructed, crude oil supply for the refinery can also be ensured.

Indonesia's choice to open up and encourage refinery development is understandable. The choice was made amid difficult economic conditions with economic growth in the first quarter of this year at 4.92 percent, just below 5 percent. Among the reasons is the decreasing oil price globally that forced the government to revise its non-tax state revenue (PNBP) from oil and gas in 2016's revised state budget from Rp 78.6 trillion to Rp 28.4 trillion. This is despite oil and gas always being a mainstay in boosting gross domestic product.

Apart from that, economic slowdown in China in the past three years has also affected Indonesia, as shown by the collapse of the coal mining industry due to low demand and low prices and the collapsing national shipping industry.

Nevertheless, in developing the nation's refineries, we must still observe aspects of basic regulations and supply sustainability. In the aspect of basic regulations, oil and gas are vital commodities that control the lives of people at large. As such, processing should be seen as a production that is vital to the state which controls the lives of people at large and must be managed by the state.

Despite the development of refineries currently being opened to private companies and import requirements being eased by Trade Minister Regulation No. 3/M-DAG/PER/1-2015, the government must uphold the main principle that the control and utilization of oil and gas should be under the state's authority and not surrendered to market mechanisms. One way to implement this "state control" is a mechanism of controlling production yields and share ownership that puts the state or state-owned companies as majority shareholders.

 

In another respect, the refinery industry is highly dependent on the supply of crude oil. Therefore, it is important for Indonesia to establish partnerships with oil-and-gas-producing countries, such as Iran, which has abundant oil reserves and has just been freed from an economic embargo by the West, to supply oil and invest in building refineries in Indonesia. This will ensure the sustainability of the crude oil supply in the long run, apart from obtaining crude oil at lower prices without the involvement of Singapore-based traders who have been nothing but parasites in oil and gas procurement.

Experience of privately owned refineries

It is not easy for private entities to develop refineries in Indonesia. Apart from the high investment costs, it is also because of the complex regulations and obstacles posed by the oil and gas mafia which have always enjoyed the state's oil and gas procurement scheme through imports. Besides, to ensure long-term sustainability of production, refinery development must also face the major problem of uncertain supplies of raw materials.

An example is the refinery of PT Trans Pacific Petrochemical Indotama (TPPI) in Tuban, which is now mired in a corruption case. Considering the complexities pictured above, TPPI's initiative to develop an integrated petrochemical complex comprised of an olefin refinery and an aromatic refinery in 1995 was a brave move amidoil and gas management policies and mining controls monopolized by Pertamina. The state must have an interest in the private company's move and must show on which side it stands.

TPPI's refinery needs raw materials in the form of domestic condensate. Condensate is a byproduct of domestic gas fields. Back then, the project was developed at a cost of $800 million ($377 million from the company's funds, $248 million from JGC and $175 million from Stone & Webster). Despite the refinery being constructed using loans, there were no state funds involved and the refinery was constructed and producing.

The situation saw a turn-around during the 1998 financial crisis that resulted in the issuance of a new oil and gas law, Law No.22/2001, which stripped Pertamina of its mining control and handed it to BP Migas, and thus the majority of TPPI's shares were also taken over by the state. Afterwards, TPPI became a casualty in the cold war between Pertamina and BP Migas.

TPPI can only obtain raw material condensates from BP Migas as the ruler of the upstream industry, while it can only sell its processed product to BPH Migas/Pertamina as the ruler of the downstream industry and the holder of the public service obligation (PSO) mandate from the state.

Despite the state owning a majority of TPPI's shares (Tuban Petro/the Finance Ministry owning 59.5 percent and Pertamina with 15 percent) - and even the government and Pertamina placing their people in TPPI's management, adding to the government's efforts to converge businesspeople, downstream rulers and upstream rulers at a meeting at the Vice Presidential Palace on May 21, 2008, so that the state could benefit from the strategic and huge-capacity refinery - these numerous rescue efforts still failed because of different perspectives in the absence of raw materials and difficulties in marketing.

The TPPI case serves as a lesson for private companies that developing refineries in Indonesia without real protection from the state will only be an exercise in futility, as refinery development is a long-term investment that produces commodities under state control. Apart from facing financial risk, there is also political risk and the risk of regulation changes. Therefore, even after the state has offered to facilitate and provide incentives to private refinery investors, these investors should still be watchful.

The private sector needs a real commitment from the state in the form of obtaining raw materials supply or a license to self-import under state supervision, and a guaranteed market. If not, privately owned refineries will only be meaningless mega construction projects, despite their presence beinggreatly needed by the state.

by Junaidi Albab Setiawan

source Kompas, Friday, June 24, 2016

Balada Kilang Swasta

Bagi negara yang masih mengandalkan bahan bakar migas sebagai sumber energi utama, seperti Indonesia, keberadaan kilang sangat penting. Jalan terbaik untuk mendapatkan bahan bakar migas dengan harga yang ekonomis adalah dengan mengolah sendiri minyak mentah yang dihasilkan dari sumur minyak dalam negeri ataupun dari impor, dengan menggunakan kilang minyak milik sendiri.

Kilang minyak (oil refinery) adalah fasilitas industri yang mengolah minyak mentah menjadi produk petroleum yang bisa langsung digunakan, ataupun produk-produk lain yang menjadi bahan baku bagi industri petrokimia. Kilang minyak menghasilkan produk-produk, antara lain, minyak nafta, bensin (gasoline), solar (Automotive Diesel Oil), minyak tanah (kerosene), dan elpiji. Kilang minyak merupakan fasilitas industri yang sangat kompleks dengan berbagai jenis peralatan dan fasilitas pendukung. Semakin tinggi kualifikasi produk yang dihasilkan, semakin rumit proses pengadaannya, semisal aviation kerosene (avtur) dan aviation gasolineyang menjadi bahan bakar pesawat jet yang diproduksi dengan standar ketat. Kegiatan kilang meliputi penyulingan (destilasi), pengubahan struktur (konversi), pengolahan (treatment), serta formulasi dan pencampuran (blending). Kilang minyak merupakan salah satu bagian hilir (down stream) paling penting pada industri migas (Leffler WL, 1984).

Hingga saat ini, Indonesia masih sangat bergantung kepada bahan bakar migas. Untuk tahun ini saja, konsumsi bahan bakar minyak dalam negeri sudah di atas 1,5 juta barrel per hari (bph), sementara produksinya di bawah 800.000 bph. Untuk menutupi kebutuhan itu, negara menghabiskan 150 juta dollar AS atau Rp 1,95 triliun per hari untuk impor BBM. Berdasarkan analisis proyeksi Kementerian ESDM, kebutuhan BBM (tidak termasuk biofuel) diproyeksikan justru akan terus meningkat rata-rata 3,18 persen per tahun selama periode 2006-2030. Konsumsi bensin dan solar tumbuh rata-rata 5,68 persen dan 2,18 persen per tahun, sedangkan konsumsi minyak tanah turun rata-rata 2,97 persen per tahun.

Dari sisi pengguna, sektor transportasi tumbuh rata-rata 5 persen per tahun dan sektor pertanian, konstruksi, dan pertambangan) tumbuh rata-rata 5,31 persen per tahun. Peningkatan itu juga dipengaruhi pertambahan penduduk dan perkembangan industri. Untuk memenuhi kebutuhan itu, pemerintah melakukan percepatan pembangunan kilang di dalam negeri, dengan skenario pembangunan kilang baru dan pengembangan yang sudah ada.

Indonesia dengan luas wilayah 1.990.250 kilometer persegi dan jumlah penduduk 254,9 juta jiwa, saat ini telah menjadi importir neto karena ketergantungan yang sangat tinggi terhadap bahan bakar migas. Indonesia hanya memiliki tujuh kilang, yakni Kilang Pangkalan Brandan dengan kapasitas 5.000 bph, yang ditutup sejak awal 2007; Kilang Dumai dan Sei Pakning (127.000 bph dan 50.000 bph), Kilang Plaju (145.000 bph), Kilang Cilacap (548.000 bph), Kilang Balikpapan (266.000 bph), Kilang Balongan (125.000 bph), Kilang Pusdiklat Migas Cepu Jawa Tengah (45.000 bph), dan Kilang Sorong Papua Barat (10.000 bph). Jumlah ini tentu belum cukup. Masih diperlukan banyak kilang dan tentu tak seluruhnya dapat dipenuhi oleh negara. Diperlukan partisipasi swasta.

Posisi pemerintah

Sekalipun agak terlambat, baru pada pemerintahan Joko Widodo disadari betapa pentingnya membangun kilang. Terlihat berbagai upaya serius ke arah pemenuhan kebutuhan migas yang efisien dilakukan, di antaranya menerbitkan Perpres Nomor 146 Tahun 2015 tentang Pembangunan Kilang, yang menempatkan PT Pertamina (Persero) sebagai penanggung jawab kegiatan dan pengawasan pembangunan.

Berdasarkan ketentuan itu pula, pembangunan kilang kini terbuka untuk swasta dengan pola kerja sama yang sebagian atau seluruhnya menggunakan sumber daya swasta dengan memperhatikan pembagian risiko di antara para pihak. Saat ini, pemerintah juga tengah menggodok peraturan tentang usaha "kilang mini" dengan kapasitas maksimal 20.000 bph.

 Pemerintah juga giat mengajak perusahaan luar untuk berinvestasi membangun kilang di Indonesia. Seperti untuk Kilang Tuban Jawa Timur, pemerintah/Pertamina berhasil menggandeng Rosneft, perusahaan minyak Rusia penghasil minyak mentah terbesar di dunia, yang berkomitmen berinvestasi hingga 13 miliar dollar AS. Harapannya, selain kilang terbangun, juga terjamin pasokan bahan baku minyak mentah bagi kilang.

Pilihan Indonesia untuk membuka diri dan menggiatkan pembangunan kilang adalah pilihan yang wajar. Pilihan itu diambil di tengah situasi ekonomi sulit dengan pertumbuhan ekonomi di kuartal I- 2016 tercatat 4,92 persen atau tidak sampai 5 persen. Hal itu salah satunya diakibatkan oleh penurunan harga minyak dunia sehingga dalam APBN Perubahan 2016 pemerintah merevisi target Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) dari SDA Migas dari Rp 78,6 triliun menjadi Rp 28,4 triliun, padahal migas merupakan andalan untuk mendongkrak produk domestik bruto (PDB). Selain itu, faktor pelambatan ekonomi yang terjadi di Tiongkok dalam tiga tahun terakhir juga berpengaruh bagi Indonesia, sebagaimana terlihat di antaranya dari ambruknya pertambangan batubara akibat sepinya permintaan dan rendahnya harga serta rontoknya industri pelayaran nasional.

Meski demikian, pembangunan kilang harus memperhatikan segi peraturan dasar dan segi kontinuitas pasokan. Dari segi peraturan dasar, kita menentukan bahwa migas adalah komoditas vital yang menguasai hajat hidup orang banyak, begitu pun pengolahannya termasuk dalam kategori cabang produksi penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak, maka harus dikuasai oleh negara. Sekalipun pembangunan kilang kini terbuka untuk swasta dan syarat impor menurut Peraturan Menteri Perdagangan No 3/M-DAG/PER/1-2015 juga dipermudah, pemerintah harus berpegang pada prinsip utama bahwa penguasaan dan penggunaan bahan bakar migas harus tetap dalam kendali negara, bukan diserahkan kepada mekanisme pasar. Salah satu penerapan "pengendalian negara" tersebut juga harus tecermin dari mekanisme kontrol hasil produksi dan kepemilikan saham yang menempatkan negara/BUMN memegang saham mayoritas.

Segi lainnya, bisnis kilang sangat bergantung pasokan bahan baku berupa minyak mentah. Oleh karena itu, penting bagi Indonesia untuk menjalin kerja sama dengan negara-negara penghasil migas, seperti Iran, yang memiliki cadangan minyak melimpah dan baru saja bebas dari embargo ekonomi oleh Barat, untuk memasok minyak mentah sekaligus berinvestasi membangun kilang di Indonesia. Cara itu akan menjamin keberlangsungan pasokan minyak mentah dalam jangka panjang, selain tentu akan mendapatkan harga murah karena tanpa perlu melalui trader dari Singapura yang selama ini menjadi benalu dalam pengadaan migas.

Pengalaman kilang swasta

Sungguh tidak mudah bagi swasta membangun kilang di Indonesia. Selain biaya investasi yang tinggi, juga karena kompleksitas regulasi dan hambatan dari mafia migas yang selama ini menikmati skema pengadaan migas negara dari impor. Selain itu, untuk menjamin keberlangsungan produksi jangka panjang, pembangunan kilang juga akan menghadapi problem utama berupa ketidakpastian pasokan bahan baku.

Sebagai contoh kilang PT Trans Pacific Petrochemical Indotama (TPPI) di Tuban yang saat ini diseret ke ranah hukum korupsi. Jika dilihat dari gambaran kompleksitas di atas, inisiatif TPPI membangun kompleks petrokimia terpadu yang terdiri dari Kilang Olefin dan Kilang Aromatic pada 1995 merupakan inisiatif berani di tengah kebijakan pengelolaan migas dan kuasa pertambangan migas yang dimonopoli Pertamina. Negara seharusnya berkepentingan terhadap langkah swasta itu dan menunjukkan keberpihakannya.

Kilang TPPI memerlukan bahan baku berupa kondensat asal dalam negeri. Kondensat adalah produk sampingan yang dihasilkan dari ladang-ladang gas di dalam negeri. Saat itu proyek dibangun dengan biaya 800 juta dollar AS (377 juta dollar AS modal sendiri, 248 juta dollar AS dari JGC, dan 175 juta dollar AS dari Stone&Webster). Sekalipun kilang dibangun dengan utang, tidak ada dana negara di situ dan kilang dapat berdiri dan berproduksi.

Situasi menjadi berbalik ketika terjadi krisis ekonomi 1998 dan melahirkan UU migas baru, yakni UU No 22/2001 yang mencabut kuasa pertambangan dari Pertamina dan diserahkan kepada BP Migas, kemudian mayoritas saham TPPI juga diambil alih negara. Untuk selanjutnya TPPI seperti "pelanduk" dalam perang dingin antara Pertamina dan BP Migas. Bahan baku berupa kondensat hanya bisa didapat TPPI dari BP Migas sebagai penguasa hulu, sementara untuk menjual hasil olahannya berupa bahan bakar migas, TPPI hanya bisa melalui BPH Migas/Pertamina sebagai penguasa hilir, pemegang mandat public service obligation (PSO) dari negara.

Sekalipun kepemilikan TPPI saat itu mayoritas di tangan negara (Tuban Petro/Depkeu 59,5 persen, Pertamina 15 persen)-bahkan pemerintah dan Pertamina menempatkan orangnya di kepengurusan TPPI, ditambah upaya pemerintah mempertemukan "segi tiga" pengusaha, penguasa hulu dan penguasa hilir dalam rapat di Istana Wapres, 21 Mei 2008, dengan tujuan menyelamatkan TPPI agar negara dapat manfaat dari kilang yang berkapasitas besar dan strategis bagi negara tersebut-tetapi berbagai upaya penyelamatan itu tetap gagal karena perbedaan perspektif dan berdampak pada ketiadaan pasokan bahan baku dan sulitnya pemasaran.

Kasus TPPI memberi pelajaran bagi swasta bahwa membangun kilang di Indonesia tanpa perlindungan nyata dari negara akan sia-sia, karena membangun kilang adalah investasi jangka panjang yang memproduksi komoditas yang langsung di bawah kendali negara. Selain menghadapi risiko ekonomi, juga menghadapi risiko politik dan perubahan regulasi. Oleh karena itu, sekalipun saat ini negara menawarkan kemudahan, bahkan insentif kepada pengusaha kilang swasta, sebaliknya pengusaha swasta tetap waspada. Yang diperlukan oleh swasta adalah komitmen nyata negara berupa jaminan mendapatkan pasokan bahan baku atau diizinkan impor sendiri dengan pengawasan negara, serta pemasaran yang terjamin. Jika tidak, kilang swasta hanya akan menjadi bangunan megah tanpa makna, sekalipun sebenarnya negara sangat membutuhkannya.

oleh Junaidi Albab Setiawan

disadur dari Kompas, Jum’at 24 Juni 2016