Gratifikasi dan Suap

KEBIASAAN lama sejak penjajahan Belanda dan semasa wilayah Nusantara terbelah dalam beberapa kerajaan, pemberian upeti kepada sang raja dalam bentuk in-natura merupakan suatu pertanda loyalitas rakyat kepada raja. Di kalangan Tionghoa dikenal dengan sebutan ”angpau”. Dalam bahasa Sunda, dikenal dengan istilah ”seba”. Sejalan dengan perkembangan sistem pemerintahan modern, kebiasaan tersebut berlanjut sejak era Soekarno, Soeharto dan sampai saat ini hanya diubah dengan sebutan ”imbalan” atau ”balas budi”.

Namun sejak era reformasi, upeti, seba, angpau tersebut termasuk ke dalam pengertian gratifikasi. Pengertian gratifikasi itu sendiri berasal dari istilah "gratitude". Suatu penghormatan terhadap pemimpin dalam bentuk memberikan sejumlah uang atau barang. Sikap masyarakat ini dalam kosa kata sosiologi disebut sikap dan budaya "relasi patron and client", atau "patron-client relationship" (PCR), dan integritas diidentikkan dengan loyalitas.

Akibat dari kekeliruan menafsirkan kedua kosakata tersebut maka integritas dan loyalitas tidak ada perbedaan mendasar lagi. Karena integritas tanpa loyalitas di dalam sistem birokrasi yang berbasis PCR seiring loyalitas (pada atasan) mengalahkan integritas (pada pekerjaan). Bahkan dalam sistem birokrasi pemerintahan di Indonesia, pemberian kepada atasan merupakan tolok ukur kesetiaan (loyalitas). Dan, angka kredit untuk promosi dan mutasi ke kedudukan dan jabatan yang lebih tinggi bukan pada sistem "reward and punishment" atau meritokrasi.

Ketika Baharudin Lopa (alm) menjabat Menteri Kehakiman (menkumham saat ini), telah diinisiasi untuk memasukan "pemberian" yang dikenal dengan upeti, seba, atau angpau tersebut sebagai gratifikasi dalam konotasi negatif. Karena hal itu dapat "menurunkan" wibawa pemerintah, serta mendegradasi sistem meritokrasi, integritas dan akuntabilitas kinerja.

Lingkup gratifikasi di dalam Penjelasan Pasal 12B Undang-undang (UU) RI Nomor 20/2001 tentang Perubahan atas UU RI Nomor 31/1999. "Dalam arti luas, yakni meliputi pemberian uang, barang, diskon, komisi, pinjaman tanpa bunga, tiket perjalanan, fasilitas penginapan, perjalanan wisata, pengobatan cuma-cuma, dan fasilitas lainnya. Gratifikasi tersebut baik yang diterima di dalam negeri maupun di luar negeri dan yang dilakukan dengan menggunakan sarana elektronik atau tanpa sarana elektronik".
 
Norma gratifikasi di dalam pasal tersebut, berbunyi: "Gratifikasi dianggap suap jika dilakukan dalam hubungan kedudukan atau jabatannya"; dan pembuktian bahwa bukan merupakan suap dibebankan kepada terdakwa (pembuktian terbalik) jika nilai pemberian sampai Rp10 juta; beban pembuktian sebagai suap pada penuntut untuk nilai pemberian di atas Rp10 juta. 

Di dalam ketentuan gratifikasi (Pasal 12B), penerima gratifikasi diberi tenggat waktu 30 hari untuk melaporkan gratifikasi kepada KPK, terhitung sejak ia menerima pemberian tersebut. Dengan maksud menguji integritas penyelenggara negara selama ia memangku jabatannya.  

Jika melampaui batas waktu tersebut, penerima gratifikasi dianggap memiliki mensrea dan merupakan petunjuk (awal) bahwa penyelenggara negara yang bersangkutan telah memiliki itikad tidak baik. Karena sekecil apa pun nilai uang atau barang pemberian, tetap bukan hak penyelenggara negara yang bersangkutan.

Tuntutan ancaman hukuman tindak pidana gratifikasi adalah pidana seumur hidup, dan paling singkat empat tahun, dan pidana denda paling sedikit Rp200 juta, paling banyak Rp1 miliar. Dimasukkannya gratifikasi sebagai salah satu tindak pidana korupsi mencerminkan bahwa politik hukum pidana dalam pemberantasan korupsi sangat "secure" dalam memberikan penilaian perilaku seorang penyelenggara negara. Dengan pertimbangan bahwa penyelenggara negara seharusnya menjadi panutan dari masyarakatnya bukan sebaliknya.

Nilai-nilai di balik ketentuan gratifikasi adalah integritas (integrity), akuntabilitas (accountability), kejujuran (honesty) dan adil (fairness) dalam tata kelola pemerintahan. Integritas yang dikehendaki oleh ketentuan Pasal 12 B adalah bahwa seharusnya penerima dana memiliki iktikad baik, melaporkan dan menyerahkan penerimaannya kepada KPK.

Nilai (values) dibalik ketentuan gratifikasi adalah bahwa setiap penerimaan oleh penyelenggara negara atau abdi negara, dalam bentuk dan nilai seberapa pun adalah tidak layak, tidak patut dan perbuatan tercela, selain penerimaan gajinya. Karena gratifikasi tersebut merupakan "keuntungan yang tidak patut/tercela" (undue advantage).  

 

Pelaporan penerima gratifikasi kepada KPK harus tanpa paksaan atau faktor eksternal, dan dalam batas waktu 30 hari. Jika pejabat/penyelenggara negara menerima gratifikasi kemudian melaporkan kepada KPK dalam waktu 30 hari, dan kemudian ada bukti permulaan yang cukup.

Bahwa dana yang diterima dan dilaporkan tersebut merupakan imbalan atas perbuatan penerima gratifikasi selaku penyelenggara negara/pegawai negeri, yang bertentangan dengan kewajiban dalam kedudukannya sebagai penyelenggara negara atau pegawai negeri. Dan pemberian dana tersebut diberikan untuk menggerakkan agar melakukan atau tidak melakukan sesuatu dalam jabatannya yang bertentangan dengan kewajibannya, maka gratifikasi berubah, dan merupakan suap.

Karena, pertama pelaporan gratifikasi kepada KPK tidak dilandasi oleh itikad baik. Kedua, pemberian "gratifikasi" tersebut merupakan "kickback" terhadap penerima gratifikasi. Niat jahat (mensrea) pada penerima gratifikasi telah terbentuk ketika kemudian diketahui telah terdapat "kickback" sebagai imbalan untuk keputusan pejabat/pegawai negeri tersebut yang bertentangan peraturan perundang-undangan.  

Pemberian dana oleh pihak lain dan penerimaan dana yang didahului oleh tindakan pejabat/pegawai negeri yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku termasuk suap. Mengapa ancaman untuk gratifikasi lebih tinggi dari suap? Hal ini disebabkan perbuatan gratifikasi merupakan pengkhianatan terhadap integrasi, akuntabilitas, dan martabat seorang penyelenggara negara. Sedangkan suap merupakan perbuatan atas dasar keserakahan semata-mata (greedy).  

Dalam hukum pidana, maksud dan tujuan baik dari suatu perbuatan tidak cukup menjadi pertimbangan hakim, tetapi juga cara-cara yang digunakan untuk mencapai tujuan baik tersebut, yaitu harus tidak melanggar hukum. Contoh, seorang bendahara K/L (kementerian/lembaga) memindahkan dana dari pos anggaran untuk biaya lelang kepada pos perjalanan dinas, dengan alasan mendesak diperlukan dana untuk melakukan kunjungan dinas ke daerah atau pengeluaran dana untuk bencana sosial yang diambil dari pos anggaran lain. Perbuatan tersebut termasuk perbuatan melawan hukum-malaadministrasi namun tidak mutatis mutandis mengandung unsur pidana.  

Perbuatan malaadministrasi menjadi tindak pidana korupsi jika perbuatan tersebut menghasilkan "keuntungan finansial" (kickback) bagi bendahara yang bersangkutan atau bagi orang lain atau korporasi, yang diperoleh dari rekanan-rekanan yang terlibat dalam penggunaan dana anggaran tersebut sehingga mengakibatkan negara mengalami kerugian.  

Dalam UU Pemberantasan Korupsi yang berlaku, sekalipun terdakwa tidak memperoleh keuntungan, akan tetapi orang lain atau korporasi memperoleh keuntungan dan perbuatan terdakwa dilakukan secara melawan hukum. Maka yang bersangkutan tetap dapat dituntut melakukan tindak pidana korupsi, apalagi telah terjadi kerugian negara, dan pengembalian kerugian keuangan negara tidak menghapuskan penuntutan.

oleh Romli Atmasasmita 

disadur dari Koran Sindo, Rabu, 13 Juli 2016

"Quo Vadis" Revisi UU Antiterorisme

Setelah serangan terorisme di Jalan Thamrin, Jakarta, pemerintah akhirnya mewujudkan rencananya mendorong perubahan UU Nomor 15/2003 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme. Pemerintah berdalih UU itu belum cukup memadai bagi penanggulangan ancaman terorisme.

RUU perubahan atas UU itu saat ini telah diajukan pemerintah kepada DPR dan akan dibahas di tingkat panitia khusus, gabungan anggota Komisi I dan Komisi III.

Dalam perjalanannya, RUU perubahan itu menuai banyak kritik kalangan masyarakat sipil. Penambahan sejumlah wewenang baru dalam draf yang diajukan kepada DPR menunjukkan arah substansi RUU ini yang cenderung menabalkan kekuasaan negara dan kian menguatkan sifat draconian UU Terorisme. Sejumlah pasal baru berpotensi menimbulkan pelanggaran HAM.

Kematian Siyono yang belum lama terjadi mestinya catatan serius untuk evaluasi dalam penanggulangan terorisme. Kematiannya mengingatkan bahwa terorisme memang harus ditanggulangi.

Akan tetapi, pelaksanaannya yang eksesif, tanpa pengawasan yang efektif, serta tak adanya akuntabilitas tentu sangat berbahaya. Kita seperti tak pernah bercermin pada pengalaman buruk pemberantasan terorisme yang menghasilkan salah tembak dan tangkap.

Ancaman terorisme tentu harus ditanggulangi sebab, seperti terlihat di sejumlah kasus, ia mengabaikan prinsip diskriminatif target. Fasilitas publik dan warga sipil acap kali sasaran aksi untuk menyampaikan pesan.

Dengan tingkat ancaman serius terorisme ini, kebijakan negara untuk menanggulanginya tak hanya perlu, tetapi juga keharusan. Negara wajib menjamin dan memastikan rasa aman masyarakat. Namun, mengingat kompleksitas akar dan masalah terorisme, kebijakan penanggulangan ancaman terorisme oleh negara mesti komprehensif dengan tujuan mencegah potensi terorisme dan mempersempit ruang gerak pelaku.

Pendekatan hukum hanya salah satu instrumen dalam kebijakan anti terorisme. Pendekatan hukum dalam menangani terorisme tetap harus dibangun dan dijalankan selaras dengan prinsip negara hukum, menghormati tata negara demokrasi, dan menjamin perlindungan HAM.

Dalam masyarakat yang demokratis, hukum berfungsi memberi, mendefinisikan, dan mengatur pelaksanaan wewenang negara. Pengaturan batas wewenang itu harus dibuat jelas dan terukur sehingga hukum bisa melindungi hak-hak warga negara dari kemungkinan penyalahgunaan kekuasaan negara.

Isu krusial

RUU perubahan yang diajukan justru cenderung meningkat- kan kekuasaan negara melalui penambahan wewenang baru yang berlebihan. Di saat yang sama ia mengabaikan prinsip, standar, norma hukum, dan HAM. RUU ini memasukkan ketentuan baru yang problematik dan berpotensi menimbulkan pelanggaran HAM.

Pertama, persoalan perpanjangan masa penangkapan. Pasal 28 RUU ini menyatakan, penyidik berwenang melakukan penangkapan dalam 30 hari kepada orang yang diduga melakukan tindak pidana terorisme.

Dibandingkan dengan masa penangkapan yang diatur dalam KUHAP (1 x 24 jam) dan yang diatur dalam UU Terorisme saat ini (7 hari), perpanjangan masa penangkapan yang diatur dalam Pasal 28 RUU ini terlalu lama.

Itu bisa membuka ruang dan terjadinya pelanggaran HAM, seperti kekerasan dan penyiksaan, di tengah lemahnya pengawasan dan akuntabilitas. Masa penangkapan yang diatur dalam UU Antiterorisme saat ini dan KUHAP sebenarnya sudah cukup bagi aparat penegak hukum untuk menanggulangi aksi terorisme. Terbukti, dengan masa penangkapan 7 hari, selama ini aparat penegak hukum berhasil membongkar dan menangkap orang yang terlibat dalam berbagai kelompok teroris di Indonesia.

Perpanjangan masa penahanan sejak penyidikan hingga pemeriksaan di sidang pengadilan menjadi 300 hari juga problematik. Tak hanya berpotensi terjadi pelanggaran HAM, juga membu- at seseorang terlalu lama dalam status hukum sebagai tersangka hingga sidang pengadilan menyatakan dia bersalah atau tidak. Dibandingkan dengan KUHAP (170 hari), perpanjangan ini jelas akan merugikan hak tersangka untuk dapat disidang dalam proses peradilan yang cepat, sederhana, dan berbiaya murah.

RUU perubahan ini juga berpotensi melanggar kebebasan berpendapat dan berekspresi, terlihat dalam klausul pemidanaan atas penyebaran bentuk ekspresi tertentu, seperti diatur dalam Pasal 13A RUU ini.

Klausul pemidanaan yang dirumuskan sangat meluas dan multi-interpretatif. Frasa "dapat mendorong perbuatan atau tindak kekerasan" oleh audiens berbeda bisa ditafsirkan subyektif. Pasal ini berpotensi membatasi dan mengkriminalkan pemikiran dan ekspresi yang sah.

Persoalan serius lain dalam RUU perubahan ini adalah pasal 43A ayat (1) yang memberi kewenangan baru kepada penyidik atau penuntut umum membawa atau menempatkan orang tertentu dan di tempat tertentu selama 6 bulan untuk tujuan program deradikalisasi, yang mirip dengan soft detention. Program deradikalisasi melalui pendekatan semacam ini bukan hanya salah, melainkan juga sangat berbahaya. Ketentuan ini bisa digunakan menciptakan banyak kamp penahanan dan berpotensi menimbulkan kekerasan-penyiksaan.

Prinsip pengaturan tata kelola keamanan yang demokratis juga dilanggar dalam RUU perubahan ini. Pasal 34B mengatur pelibatan TNI dalam penanggulangan terorisme dalam kerangka tugas perbantuan kepada polisi. Pelibatan TNI memang dimungkinkan sebagai bagian operasi militer selain perang.

Pelibatan TNI mestinya tidak diatur dalam RUU ini, tetapi dalam RUU perbantuan yang mengatur komprehensif tentang prasyarat kondisi, mekanisme, dan prosedur bagi tugas perbantuan TNI.

Dengan luasnya lingkup yang dicakup dalam penanggulangan terorisme dan tiadanya pengaturan jelas tentang prasyarat kondisi dan mekanisme perbantuan itu, klausul ini berbahaya karena bisa membuka ruang keterlibatan TNI dalam semua aspek penanggulangan terorisme dalam dalih tugas perbantuan, mulai dari pencegahan hingga penindakan. Keterlibatan TNI tentu berpotensi mengganggu dan merusak mekanisme criminal justice system.

Lebih lanjut, pasal 31 RUU perubahan ini yang memberi wewenang bagi penyidik untuk melakukan penyadapan tanpa melalui mekanisme izin ketua pengadilan berpotensi disalahgunakan dan melanggar hak privasi warga negara.

Pengaturan tentang masalah penyadapan semestinya mengacu kepada putusan MK No 5/ PUU-VIII/2010 yang menyatakan, penyadapan sebaiknya diatur dalam aturan perundang-undangan tersendiri. Ini diperlukan untuk memastikan mekanisme kontrol dan akuntabilitas.

Perlu keseimbangan

Pembentukan legislasi anti terorisme sebagai payung hukum bagi penanggulangan ancaman terorisme memang perlu dan harus dibuat. Namun, penting diingat bahwa legislasi itu harus dibentuk sejalan dengan kepentingan perlindungan hak-hak warga negara.

Di titik ini, membangun keseimbangan antara keamanan dan kebebasan sangat penting dalam legislasi anti terorisme sehingga penanggulangan ancaman terorisme tidak menciptakan teror lain bagi publik.

Liberty and security of person adalah hak setiap warga negara, selain tidak boleh dikurangi dalam keadaan apa pun, juga bersifat tidak dapat diceraikan. Berbahaya apabila negara bertindak dalam pikiran keliru bahwa hak-hak fundamental itu bisa saling menggantikan. Dalam menyusun kebijakan anti terorisme, negara harus memenuhi kewajibannya dengan benar: menempatkan perlindungan terhadap kebebasan dalam suatu titik perimbangan yang permanen dengan perlindungan terhadap security of person.

oleh Todung Mulya Lubis

Disadur dari Kompas, Selasa, 12 Juli 2016