Gratifikasi dan Suap

KEBIASAAN lama sejak penjajahan Belanda dan semasa wilayah Nusantara terbelah dalam beberapa kerajaan, pemberian upeti kepada sang raja dalam bentuk in-natura merupakan suatu pertanda loyalitas rakyat kepada raja. Di kalangan Tionghoa dikenal dengan sebutan ”angpau”. Dalam bahasa Sunda, dikenal dengan istilah ”seba”. Sejalan dengan perkembangan sistem pemerintahan modern, kebiasaan tersebut berlanjut sejak era Soekarno, Soeharto dan sampai saat ini hanya diubah dengan sebutan ”imbalan” atau ”balas budi”.

Namun sejak era reformasi, upeti, seba, angpau tersebut termasuk ke dalam pengertian gratifikasi. Pengertian gratifikasi itu sendiri berasal dari istilah "gratitude". Suatu penghormatan terhadap pemimpin dalam bentuk memberikan sejumlah uang atau barang. Sikap masyarakat ini dalam kosa kata sosiologi disebut sikap dan budaya "relasi patron and client", atau "patron-client relationship" (PCR), dan integritas diidentikkan dengan loyalitas.

Akibat dari kekeliruan menafsirkan kedua kosakata tersebut maka integritas dan loyalitas tidak ada perbedaan mendasar lagi. Karena integritas tanpa loyalitas di dalam sistem birokrasi yang berbasis PCR seiring loyalitas (pada atasan) mengalahkan integritas (pada pekerjaan). Bahkan dalam sistem birokrasi pemerintahan di Indonesia, pemberian kepada atasan merupakan tolok ukur kesetiaan (loyalitas). Dan, angka kredit untuk promosi dan mutasi ke kedudukan dan jabatan yang lebih tinggi bukan pada sistem "reward and punishment" atau meritokrasi.

Ketika Baharudin Lopa (alm) menjabat Menteri Kehakiman (menkumham saat ini), telah diinisiasi untuk memasukan "pemberian" yang dikenal dengan upeti, seba, atau angpau tersebut sebagai gratifikasi dalam konotasi negatif. Karena hal itu dapat "menurunkan" wibawa pemerintah, serta mendegradasi sistem meritokrasi, integritas dan akuntabilitas kinerja.

Lingkup gratifikasi di dalam Penjelasan Pasal 12B Undang-undang (UU) RI Nomor 20/2001 tentang Perubahan atas UU RI Nomor 31/1999. "Dalam arti luas, yakni meliputi pemberian uang, barang, diskon, komisi, pinjaman tanpa bunga, tiket perjalanan, fasilitas penginapan, perjalanan wisata, pengobatan cuma-cuma, dan fasilitas lainnya. Gratifikasi tersebut baik yang diterima di dalam negeri maupun di luar negeri dan yang dilakukan dengan menggunakan sarana elektronik atau tanpa sarana elektronik".
 
Norma gratifikasi di dalam pasal tersebut, berbunyi: "Gratifikasi dianggap suap jika dilakukan dalam hubungan kedudukan atau jabatannya"; dan pembuktian bahwa bukan merupakan suap dibebankan kepada terdakwa (pembuktian terbalik) jika nilai pemberian sampai Rp10 juta; beban pembuktian sebagai suap pada penuntut untuk nilai pemberian di atas Rp10 juta. 

Di dalam ketentuan gratifikasi (Pasal 12B), penerima gratifikasi diberi tenggat waktu 30 hari untuk melaporkan gratifikasi kepada KPK, terhitung sejak ia menerima pemberian tersebut. Dengan maksud menguji integritas penyelenggara negara selama ia memangku jabatannya.  

Jika melampaui batas waktu tersebut, penerima gratifikasi dianggap memiliki mensrea dan merupakan petunjuk (awal) bahwa penyelenggara negara yang bersangkutan telah memiliki itikad tidak baik. Karena sekecil apa pun nilai uang atau barang pemberian, tetap bukan hak penyelenggara negara yang bersangkutan.

Tuntutan ancaman hukuman tindak pidana gratifikasi adalah pidana seumur hidup, dan paling singkat empat tahun, dan pidana denda paling sedikit Rp200 juta, paling banyak Rp1 miliar. Dimasukkannya gratifikasi sebagai salah satu tindak pidana korupsi mencerminkan bahwa politik hukum pidana dalam pemberantasan korupsi sangat "secure" dalam memberikan penilaian perilaku seorang penyelenggara negara. Dengan pertimbangan bahwa penyelenggara negara seharusnya menjadi panutan dari masyarakatnya bukan sebaliknya.

Nilai-nilai di balik ketentuan gratifikasi adalah integritas (integrity), akuntabilitas (accountability), kejujuran (honesty) dan adil (fairness) dalam tata kelola pemerintahan. Integritas yang dikehendaki oleh ketentuan Pasal 12 B adalah bahwa seharusnya penerima dana memiliki iktikad baik, melaporkan dan menyerahkan penerimaannya kepada KPK.

Nilai (values) dibalik ketentuan gratifikasi adalah bahwa setiap penerimaan oleh penyelenggara negara atau abdi negara, dalam bentuk dan nilai seberapa pun adalah tidak layak, tidak patut dan perbuatan tercela, selain penerimaan gajinya. Karena gratifikasi tersebut merupakan "keuntungan yang tidak patut/tercela" (undue advantage).  

 

Pelaporan penerima gratifikasi kepada KPK harus tanpa paksaan atau faktor eksternal, dan dalam batas waktu 30 hari. Jika pejabat/penyelenggara negara menerima gratifikasi kemudian melaporkan kepada KPK dalam waktu 30 hari, dan kemudian ada bukti permulaan yang cukup.

Bahwa dana yang diterima dan dilaporkan tersebut merupakan imbalan atas perbuatan penerima gratifikasi selaku penyelenggara negara/pegawai negeri, yang bertentangan dengan kewajiban dalam kedudukannya sebagai penyelenggara negara atau pegawai negeri. Dan pemberian dana tersebut diberikan untuk menggerakkan agar melakukan atau tidak melakukan sesuatu dalam jabatannya yang bertentangan dengan kewajibannya, maka gratifikasi berubah, dan merupakan suap.

Karena, pertama pelaporan gratifikasi kepada KPK tidak dilandasi oleh itikad baik. Kedua, pemberian "gratifikasi" tersebut merupakan "kickback" terhadap penerima gratifikasi. Niat jahat (mensrea) pada penerima gratifikasi telah terbentuk ketika kemudian diketahui telah terdapat "kickback" sebagai imbalan untuk keputusan pejabat/pegawai negeri tersebut yang bertentangan peraturan perundang-undangan.  

Pemberian dana oleh pihak lain dan penerimaan dana yang didahului oleh tindakan pejabat/pegawai negeri yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku termasuk suap. Mengapa ancaman untuk gratifikasi lebih tinggi dari suap? Hal ini disebabkan perbuatan gratifikasi merupakan pengkhianatan terhadap integrasi, akuntabilitas, dan martabat seorang penyelenggara negara. Sedangkan suap merupakan perbuatan atas dasar keserakahan semata-mata (greedy).  

Dalam hukum pidana, maksud dan tujuan baik dari suatu perbuatan tidak cukup menjadi pertimbangan hakim, tetapi juga cara-cara yang digunakan untuk mencapai tujuan baik tersebut, yaitu harus tidak melanggar hukum. Contoh, seorang bendahara K/L (kementerian/lembaga) memindahkan dana dari pos anggaran untuk biaya lelang kepada pos perjalanan dinas, dengan alasan mendesak diperlukan dana untuk melakukan kunjungan dinas ke daerah atau pengeluaran dana untuk bencana sosial yang diambil dari pos anggaran lain. Perbuatan tersebut termasuk perbuatan melawan hukum-malaadministrasi namun tidak mutatis mutandis mengandung unsur pidana.  

Perbuatan malaadministrasi menjadi tindak pidana korupsi jika perbuatan tersebut menghasilkan "keuntungan finansial" (kickback) bagi bendahara yang bersangkutan atau bagi orang lain atau korporasi, yang diperoleh dari rekanan-rekanan yang terlibat dalam penggunaan dana anggaran tersebut sehingga mengakibatkan negara mengalami kerugian.  

Dalam UU Pemberantasan Korupsi yang berlaku, sekalipun terdakwa tidak memperoleh keuntungan, akan tetapi orang lain atau korporasi memperoleh keuntungan dan perbuatan terdakwa dilakukan secara melawan hukum. Maka yang bersangkutan tetap dapat dituntut melakukan tindak pidana korupsi, apalagi telah terjadi kerugian negara, dan pengembalian kerugian keuangan negara tidak menghapuskan penuntutan.

oleh Romli Atmasasmita 

disadur dari Koran Sindo, Rabu, 13 Juli 2016

Kasus Hak Tanah Sumber Waras

Proses pengadaan tanah oleh Pemda DKI melalui transaksi pelepasan hak atas tanah Yayasan Kesehatan Sumber Waras (YKSW) kepada Pemda DKI dengan pemberian ganti kerugian sebesar Rp755.689.550.000,00.

Penggantian itu berdasarkan perhitungan nilai jual objek pajak (NJOP) di lokasi alamat Kyai Tapa sebesar Rp20.755.000,00/m² dengan luas tanah 36.410 m. Transaksi terjadi di hadapan notaris Tri Firdaus Akbarsyah SH (Akta Notaris Nomor 37 tanggal 17 Desember 2014).

Akta notaris tersebut ditandatangani oleh pihak Pemda DKI diwakili Kepala Dinas Kesehatan Pemda DKI, dan pihak YKSW diwakili oleh pengurusnya.

Di dalam akta notaris tersebut disetujui klausul-klausul antara lain semua gugatan Perdata atau tuntutan pidana merupakan tanggung jawab pihak Pemda DKI.

Di dalam proses transaksi pelepasan hak atas tanah YKSW ketika itu (2014), terdapat fakta bahwa status tanah tersebut ketika terjadi transaksi pelepasan hak, tidak dalam keadaan ”clean and clear”.

Yaitu, pertama, status tanah RS Sumber Waras belum jelas hak kepemilikannya. Selain itu, tanah juga sedang dalam proses gugatan Perdata antara pengurus YKSW, Kartini Mulyadi dkk, dan anggota pengurus lain I Wayan Suparmin (IWS).

Kedua, YKSW masih menunggak pajak bumi dan bangunan (PBB) selama kurang delapan tahun senilai Rp10.603.718.309,00 (sepuluh miliar enam ratus tiga juta tujuh ratus delapan belas ribu tiga ratus sembilan rupiah).

Total tunggakan terdiri atas PBB terutang dan denda administrasi sesuai basis data SIM PBB-P2 Dinas Pelayanan Pajak Provinsi DKI Jakarta sehingga pihak YKSW termasuk wajib pajak (WP) yang tidak patuh. Penetapan nilai tanah hak guna bangunan (HGB) YKSW ditetapkan berdasarkan NJOP.

Sedangkan baik Undang-Undang (UU) Nomor 2/2012 dan Perpres pelaksanaannya hanya dapat dilakukan oleh tim penilai (appraisal). Adapun peraturan menteri keuangan terkait pengadaan tanah hanya mengatur tentang dana operasional dan pendukung.

Dispute mengenai letak tanah seharusnya tidak hanya membaca sertifikat Badan Pertanahan Nasional (BPN), melainkan juga perlu dilihat lokasinya secara riil untuk mengetahui kondisi nyata.

Aspek hukum pidana tidak hanya menemukan kebenaran formal berdasarkan dokumen/surat, melainkan juga kebenaran materiil dari suatu peristiwa dengan mengetahui secara faktual dan motivasi dari suatu perbuatan terkait kasus ini adalah kebijakan Pemda DKI.

Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) sebagai lembaga independen dan bagian dari sistem peradilan pidana sesuai dengan UU Badan Pemeriksa Keuangan dan UU KPK seharusnya tetap berpegang pada hasil audit BPK, sekalipun ada perbedaan penilaian mengenai kerugian negara.

KPK harus menghormati antar sesama lembaga, apalagi hasil audit investigasi BPK adalah atas permintaan KPK.

Dan, BPK berdasarkan UUD dan UU BPK merupakan lembaga audit negara yang diakui, serta pelanggaran atas rekomendasi BPK RI merupakan tindak pidana dan dapat diancam pidana.

BPK RI telah menyerahkan hasil audit investigasi pada 7 Desember 2015 dengan kesimpulan telah terjadi kerugian keuangan negara sekurang-kurangnya sebesar Rp173.129.550.000,00 (seratus tujuh puluh tiga miliar seratus dua puluh sembilan juta lima ratus lima puluh ribu rupiah).

Persoalan kekeliruan hasil penghitungan bukanlah kewenangan pihak siapa pun, termasuk KPK, untuk memberikan penilaian.

Masing-masing lembaga telah diatur kewenangannya dalam undang-undang sendiri, serta tugas dan wewenang KPK berdasarkan UU KPK Nomor 30/2002 tidak termasuk memberikan penilaian ada-tidak ada kerugian negara.

Pernyataan KPK yang menyatakan secara terbuka di dalam rapat dengar pendapat dengan Komisi III DPR RI bahwa dalam kasus YKSW tidak terdapat unsur perbuatan melawan hukum terlalu dini dan terdapat kekeliruan tafsir mengenai ketentuan Pasal 121 di dalam perubahan Perpres 40/2014.

Yang pada intinya, pertama, perubahan luas lahan dan terkait hubungan transaksional langsung dengan pemegang hak atas tanah, diperkuat oleh Pasal 53 PerKa BPN Nomor 5/2012 yang telah diubah dengan PerKa BPN Nomor 6/2015 tentang petunjuk teknis pelaksanaan pengadaan tanah.

Peraturan Kepala (PerKa) BPN yang sesungguhnya merupakan salah satu saja dari seluruh tahapan penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan umum, di samping tahap perencanaan, tahap persiapan, dan tahap penyerahan hasil (Pasal 13 UU Nomor 2/2012).

Kekeliruan tafsir hukum dan ketidaktelitian Pemda DKI atas ketentuan pasal tersebut yang mengakibatkan seluruh prosedur tahapan dalam UU dianggap tidak perlu diikuti sepenuhnya.

Pertanyaannya, jika demikian tafsir hukum tersebut, bagaimana suatu Perpres dan PerKa BPN dapat menegasikan seluruh ketentuan UU dengan dalih apa pun. Bahkan, jika benar demikian, Perpres dan PerKa BPN batal demi hukum (van rechtnieteg).

Bukti-bukti temuan BPK RI menunjukkan bahwa seluruh tahapan pengadaan tanah terkait transaksi pelepasan hak atas tanah HBG YKSW tertanggal 17 Desember 2014 tidak didahului dengan dokumen pendukung dan pembentukan satuan kerja.

Namun, kemudian seluruh dokumen terkait telah dilengkapi Pemda DKI dengan pembubuhan tanggal-mundur (back-date) hasil audit investigasi BPK RI terdapat tujuh penyimpangan.

Pola pembubuhan tanggal mundur pada dokumen pendukung juga di dalam Peraturan Gubernur DKI mengenai penetapan NJOP tertanggal 27 Desember 2013.

Tetapi, pembubuhan paraf pada peraturan gubernur DKI tersebut terjadi pada 21 Januari 2014 merupakan perbuatan melawan hukum, bahkan merupakan perbuatan dengan sengaja (dolus) bukan semata-mata kekeliruan atau kelalaian (culpa).

Terkait kasus pelepasan hak atas tanah atas nama pengurus YKSW, tidaklah relevan menghubungkannya dengan pengertian lex posteriori derogat lege priori, lex specialis derogat lege generali, ataupun perihal ”in dubio pro reo”.

Pengertian hukum yang pertama suatu kemustahilan bahwa Perpres Nomor 40/2014 merupakan lex specialis terhadap ketentuan yang sama (Pasal 121) di dalam Perpres Nomor 71/2012 karena sifatnya hanya perubahan demi kepastian hukum yang telah disesuaikan dengan perkembangan kebutuhan pengadaan tanah di bawah 5 ha.

Pengertian kedua adalah mustahil jika peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang dapat menegasikan berlakunya suatu undang-undang.

Dan, pengertian hukum ketiga terkait kasus YKSW, tidak ada keragu-raguan mengenai tafsir hukum atas Perpres perubahan dimaksud (2014) dan PerKa BPN (2015). Secara hierarkis dan rumusan ketentuan tersebut telah memenuhi asas lex certa.

Yang tidak kalah pentingnya dari kasus transaksi pelepasan hak atas tanah YKSW dan Pemda DKI adalah, jika temuan dan rekomendasi BPK RI tidak ditindaklanjuti oleh Pemda DKI dan KPK, tetap bersikukuh pada pendirian bahwa tidak ada unsur melawan hukum dalam kebijakan Pemda DKI.

Maka, terhentinya kasus ini pada tahap penyelidikan merupakan preseden buruk dalam tata kelola negara berdasarkan asas-asas umum pemerintahan yang baik dan dibenarkan.

Selain itu, diikuti oleh pejabat daerah provinsi, kotamadya, dan kabupaten di seluruh Indonesia dalam transaksi pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum. Quo vadis KPK?

oleh Romli Atmasasmita

disadur dari Koran Sindo, Kamis, 23 Juni 2016